서문희 한국보건사회연구원

누리과정은 유치원과 어린이집으로 나누어져 있는 교육과정과 보육과정을 통합해 유아교육의 질을 제고하고 보호자의 소득에 관계없이 모든 유아에게 정부가 정한 교육비·보육료를 전액 지원해 생애초기 출발점의 평등을 보장하기 위한 제도이다.   

누리과정의 도입과 확대는 현 정부 출범 이전에 모두 결정됐다. 정부는 2011년 5월 대국민 발표를 통해 2012년 3월 5세 누리과정 시행을 발표했고 2012년 1월에는 2013년부터 누리과정을 만3, 4세로 확대한다는 방침을 발표한 바 있다.

전 정부가 예산을 편성하는 마지막 해에 국가가 책임지는 유아교육·보육의 비전을 구현하려는 것임도 명시했다.

누리과정 재원은 국고 및 지방비로 부담하던 어린이집 누리과정 재원을 단계적으로 지방교육재정교부금으로 이관하고 2015년부터는 전액 지방교육재정교부금으로 지원하기로 했다. 유아교육법시행령, 영유아보육법시행령, 지방교육재정교부금법시행령 등 관련 법령을 개정해 법적 근거를 마련했다.

이에 따라 2013년도 정부 예산안은 보건복지부 예산으로 편성하던 어린이집 누리과정 예산 일부를 지방교육재정교부금으로 이관·편성했고 이는 여야 합의로 국회에서 의결됐다. 

어린이집이 교육기관인지에 대해서 일부 논란이 있다. 우리나라는 유아교육과 보육이 이원화되어 있는 국가이다. 어린이집과 유치원은 각기 다른 역사적 배경을 가지고 발전하여 왔으나 2004년 영유아보육법 개정과 유아교육법 제정 이후 두 기관의 역할과 기능은 상당한 수준으로 상호 수렴되었다.

보육이 ‘보호’과 ‘교육’의 합성어임은 물론, 어린이집의 교육내용이 유치원 교육과 다르지 않다. 유치원에서도 돌봄교실 등으로 아동 보호 기능을 강화했다. 유아교육법에서는 유아교육과 보육의 협력과 조정의 필요성을 반영해 국무총리 소속으로 유아교육·보육위원회를 설치하고 유아교육 및 보육에 관한 기본계획, 유치원과 어린이집 간의 연계 운영, 유아교육 및 보육에 관한 부처간 협조 사항 등을 심의하도록 규정하고 있다.

OECD에서도 우리나라 어린이집의 유아교육 기능을 인정해 국제 유아교육 통계자료 제출 시 어린이집과 유치원 통계를 합산해서 산출하도록 하고 있다. 

또한 어린이집은 지방재정교부금법 제1조에 따른 교육기관에 해당되지 않으므로 교부금으로 어린이집 누리과정을 지원하도록 한 시행령이 상위법에 위배된다는 문제 제기가 있으나 교부금법 상에서 교육기관을 별도로 정의하고 있지 않다. 그러므로 유아교육과 보육의 통합과정인 누리과정을 운영하는 기관이 교부금법 제1조가 정한 ‘교육기관’이 아니라고 주장할 근거는 없다.

2013년 이후 실제로 각 교육청에서 어린이집 누리과정 예산을 편성해 왔다. 더욱이 누리과정 예산은 지방재정법 및 같은 법 시행령으로 규정된 의무지출경비이다. 교육감의 예산편성권은 법령에 의해 형성되고 제한되는 권한이다. 각 교육청은 지방재정법에 따라 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 예산을 편성해야 하며, 의무지출경비는 우선 편성 대상이다. 
 
누리과정은 창의와 배려 등 질 높은 유아교육으로 미래 인적자원을 개발해 국가 경쟁력을 확보하고 부모의 자녀양육 부담을 완화하는데 기여할 것으로 기대한다. 동시에 누리과정과 보육료·교육비 재원 일원화는 이원화된 유아교육과 보육 제도를 통합한다는 중장기 정책 방향과 부합한다.

일부 교육청의 누리과정 예산 미편성 문제는 그동안 경험해 보지 못한, 중앙정부와 지방정부 간의 새로운 양상의 갈등이라는 점에서 국가재정의 안정적·효율적 운용을 위한 보완 방안을 모색할 필요성을 제기한다.